پیش‌نویس:شورای عالی امنیت ملی

شورای عالی امنیت ملی؛ نهادی برای تصمیم‌گیری دربارۀ مسائل امنیتی و دفاعی کلان کشور.

شورای عالی امنیت ملی، عالی‌ترین نهاد تصمیم‌گیر در حوزۀ سیاست خارجی و امور دفاعی کشور است که با هدف یکپارچه‌سازی تدابیر امنیتی و ایجاد هماهنگی میان ارکان حاکمیت تأسیس شد. این تشکیلات فراقوه‌ای که بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی شکل گرفته، مسئولیت تعیین خط‌مشی‌های کلان، هماهنگی دستگاه‌ها و مدیریت بحران‌های ملی را بر عهده دارد. مصوبات این نهاد پس از تأیید مقام رهبری برای تمامی بخش‌های کشوری و لشکری لازم‌الاجرا بوده و در مرتبه‌ای بالاتر از قوانین عادی مجلس قرار می‌گیرد.

معرفی

شورای عالی امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران که با نام اختصاری شعام شناخته می‌شود، عالی‌ترین مرجع تصمیم‌گیری در حوزۀ سیاست خارجی، امور دفاعی و امنیت ملی کشور است. این نهاد بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بازنگری سال ۱۳۶۸ش تأسیس شد و هدف اصلی آن تأمین منافع ملی، پاسداری از انقلاب اسلامی، حفظ تمامیت ارضی و حاکمیت ملی است. این شورا مرجع اصلی کشور برای تصمیم‌گیری در موضوعات حیاتی مانند جنگ، صلح و امور راهبردی به‌شمار می‌رود.

زمینه تشکیل شورا

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، شورای عالی دفاع برای مدیریت مسائل نظامی تشکیل شد اما به‌مرور زمان مشخص شد که این شورا به‌دلیل تمرکز صرف بر ابعاد نظامی، توانایی ادارۀ جامع امنیت کشور را ندارد و از ابعاد اقتصادی، سیاسی و امنیت داخلی غافل است. همچنین، ناهماهنگی میان سازمان‌های اطلاعاتی و وجود شوراهای متعدد و پراکنده، تصمیم‌گیری‌های کلان را دشوار می‌کرد. به‌همین دلیل، در بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۸ش، شورای عالی امنیت ملی جایگزین نهادهای قبلی شد تا تمامی مسائل امنیتی اعم از نظامی، سیاسی، اقتصادی و خارجی را به‌صورت یکپارچه و هماهنگ مدیریت کند.
این شورا از سال ۱۳۹۴ش فراتر از مسائل نظامی، مقابله با جنگ نرم و تهدیدات سایبری را نیز در دستور کار قرار داد و از سال ۱۴۰۴ش نیز تشکیل شورای عالی دفاع، هماهنگی میان دولت و نیروهای مسلح را برای تصمیم‌گیری سریع‌تر در شرایط بحرانی ایجاد کرد.

اهداف

اهداف شورای عالی امنیت ملی طبق اصل ۱۷۶ قانون اساسی شامل موارد زیر است:

1. تعیین سیاست‌های دفاعی و امنیتی: تدوین خط‌مشی‌های کلان کشور در چهار حوزۀ دفاعی، اطلاعاتی، خارجی و اقتصادی. این سیاست‌گذاری، طیف وسیعی از حفاظت از اصول نظام و استقلال کشوری تا تدوین اسناد بالادستی امنیت ملی و ایجاد نهادهایی مانند ستاد تدابیر ویژۀ مقابله با تحریم را شامل می‌شود.
2. هماهنگی فعالیت‌های تدابیر دفاعی و امنیتی: تشخیص مسائل امنیتی و ایجاد هماهنگی میان نیروهای مسلح، سازمان‌های اطلاعاتی، دستگاه دیپلماسی و بخش‌های اقتصادی بر عهدۀ شورا و دبیرخانۀ آن است.
3. بهره‌گیری از امکانات کشور برای مقابله با تهدیدها: به مدیریت بحران‌های ملی و تصمیم‌گیری در شرایط ویژه اختصاص دارد؛ مانند ورود شورا به پرونده هسته‌ای، مقابله با تحریم‌ها و مدیریت مذاکرات منطقه‌ای.

ترکیب اعضا و وضعیت حق رأی

بر اساس اصل 176 قانون اساسی و رویه‌های اجرایی، اعضای شورا به سه دستۀ اعضای ثابت، متغیر و جایگاه‌های بدون رأی تقسیم می‌شوند.

ردیف	عنوان عضویت	جایگاه ساختاری	مسئول فعلی جایگاه	وضعیت حق رأی
1	رئیس شورا	رئیس‌جمهور	مسعود پزشکیان	دارای حق رأی ثابت
2	عضو ثابت	رئیس مجلس شورای اسلامی	محمدباقر قالیباف	دارای حق رأی ثابت
3	عضو ثابت	رئیس قوه قضائیه	غلامحسین محسنی اژه‌ای	دارای حق رأی ثابت
4	عضو ثابت	رئیس ستاد کل نیروهای مسلح	-	دارای حق رأی ثابت
5	عضو ثابت	رئیس سازمان برنامه و بودجه	سید حمید پورمحمدی	دارای حق رأی ثابت
6	عضو ثابت	وزیر امور خارجه	سید عباس عراقچی	دارای حق رأی ثابت
7	عضو ثابت	وزیر کشور	اسکندر مؤمنی	دارای حق رأی ثابت
8	عضو ثابت	وزیر اطلاعات	-	دارای حق رأی ثابت
9	عضو ثابت	نماینده اول مقام معظم رهبری	محمدباقر ذوالقدر	دارای حق رأی ثابت
10	عضو ثابت	نماینده دوم مقام معظم رهبری	سعید جلیلی	دارای حق رأی ثابت
11	عضو متغیر	وزیر مربوط به موضوع جلسه	-	دارای حق رأی حسب مورد
12	عضو متغیر	فرمانده کل ارتش جمهوری اسلامی	امیر حاتمی	دارای حق رأی حسب مورد
13	عضو متغیر	فرمانده کل سپاه پاسداران	-	دارای حق رأی حسب مورد
14	جایگاه اداری	دبیر شورای عالی امنیت ملی	محمدباقر ذوالقدر	بدون حق رأی ذاتی
15	مدعوین	مقامات دعوت‌شده مانند رئیس صداوسیما	-	بدون حق رأی

ساختار و تشکیلات

شورای عالی امنیت ملی ساختاری فراقوه‌ای دارد و اعضای آن مجموعه‌ای از مقامات عالی‌رتبۀ سه قوه و نیروهای مسلح هستند.
ساختار سازمانی شورا به دو بخش اصلی تقسیم می‌شود:

شوراهای فرعی

شورا بر اساس قانون اساسی می‌تواند شوراهای فرعی مانند شورای دفاع و شورای امنیت کشور را تشکیل دهد. ریاست این شوراها با رئیس‌جمهور یا فرد منتخب او است. تشکیلات شوراهای فرعی به تصویب شورای عالی امنیت ملی می‌رسد اما حدود اختیارات آنها را قانون‌گذار عادی تعیین می‌کند.

دبیرخانه

ادارۀ امور اجرایی و کارشناسی شورا زیر نظر دبیر شورا انجام می‌شود. دبیر شورا با انتخاب مستقیم رئیس‌جمهور تعیین می‌شود و مسئولیت ادارۀ دبیرخانه و پیگیری اجرای مصوبات را بر عهده دارد. بر اساس رویۀ عملی، دبیر شورا، در بیشتر مواقع، هم‌زمان از سوی رهبر به‌عنوان نمایندۀ رهبری در شورا نیز منصوب می‌شود. دبیرخانه دارای معاونت‌های تخصصی در حوزه‌های امنیتی، سیاسی، اقتصادی، حقوقی، اجتماعی و رسانه‌ای است و مسئولیت تنظیم دستور جلسات، مسئله‌یابی، پیگیری مصوبات و ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌ها را بر عهده دارد.

جایگاه حقوقی دبیرخانه

اختیارات دبیرخانه به دو بخش امور اداری و صلاحیت وضع مقررات تقسیم می‌شود. بخش نخست شامل امور اداری معمول نظیر تنظیم دستور جلسات، ابلاغ مصوبات و نظارت بر اجرای تصمیمات است.
بخش دوم، یعنی صدور دستورالعمل‌های الزام‌آور توسط دبیرخانه، با چالش‌های حقوقی روبه‌رو است. بر اساس دیدگاه‌ رهبری، وظیفۀ دبیرخانه تنها انجام کارهای مقدماتی و پیشنهاد راهکار بوده و تصمیم‌گیری نهایی فقط بر عهدۀ خود شورا است. همچنین، در اصل ۱۷۶ قانون اساسی، اختیاری برای تصمیم‌گیری یا وضع مقررات توسط دبیرخانه پیش‌بینی نشده و شورای نگهبان نیز صلاحیت وضع تصمیمات الزام‌آور را تنها مخصوص شورا و شوراهای فرعی آن می‌داند. دیوان عدالت اداری نیز میان مصوبات شورای عالی امنیت ملی و نامه‌های دبیرخانه تفکیک قائل شده و تصمیمات دبیرخانه را مصوبۀ رسمی شورا تلقی نمی‌کند. از نظر حقوقی نیز اختیارات شورا قابل واگذاری به بخش اداری نبوده و چنین اقدامی با اصول قانونی مغایرت دارد.

دبیران شورا

دبیر شورا مسئولیت هماهنگی تصمیمات، اداره جلسات در غیاب رئیس‌جمهور و پیگیری اجرای مصوبات را عهده‌دار است. از زمان تأسیس این نهاد در سال ۱۳۶۸ش تاکنون، شخصیت‌های زیر مسئولیت دبیرخانه را بر عهده داشته‌اند:

ردیف	دبیر	دورۀ مسئولیت	رئیس جمهوری وقت
1	حسن روحانی	1368-1384ش	اکبر هاشمی رفسنجانی/ محمد خاتمی
2	علی لاریجانی	1384-1386ش	محمود احمدی‌نژاد
3	سعید جلیلی	1386-1392ش	محمود احمدی‌نژاد
4	علی شمخانی	1392-1402ش	حسن روحانی / ابراهیم رئیسی
5	علی‌اکبر احمدیان	1402-1404ش	ابراهیم رئیسی / مسعود پزشکیان
6	علی لاریجانی	1404ش	مسعود پزشکیان
5	محمدباقر ذوالقدر	1405ش	مسعود پزشکیان

مصوبات شورا

مصوبات شورای عالی امنیت ملی در چارچوب موضوعی اصل ۱۷۶ قانون اساسی، جایگاهی بالاتر از قوانین عادی مجلس دارند. مجلس شورای اسلامی صلاحیت لغو یا تغییر این مصوبات را ندارد و شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری نیز بر برتری این تصمیمات نسبت به قوانین عادی تأکید کرده‌اند. با این حال، اعتبار این مصوبات مطلق نبوده و در مرتبه‌ای پایین‌تر از قانون اساسی، احکام حکومتی و مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار می‌گیرد.

فرآیند تصمیم‌گیری

تصمیم‌گیری در شورای عالی امنیت ملی با تشخیص و تعریف مسائل امنیتی آغاز و پس از بررسی راهکارها و تصویب در شورا، جهت تأیید نهایی به رهبر انقلاب ارجاع می‌شود. پس از ابلاغ نیز اجرای این سیاست‌ها ارزیابی و پایش می‌شود.
این نهاد از زمان تأسیس در سال ۱۳۶۸ش، مدیریت حساس‌ترین پرونده‌های کشوری را بر عهده داشته است. از جمله اقدامات و تصمیمات کلیدی شورا می‌توان به پیگیری اجرای قطعنامه ۵۹۸، تعیین سیاست بی‌طرفی فعال در حمله نیروهای ائتلاف به عراق در سال ۱۳۶۹ش، مدیریت بحران کشته شدن دیپلمات‌های ایرانی در افغانستان، هدایت پرونده هسته‌ای و بررسی و تصویب توافق‌نامه برجام اشاره کرد.

منابع

• اصلانی، فیروز؛ فرد کاردل، محمود (۱۳۹۱). «امنیت، جمهوری اسلامی و نهادهای سیاستگذار». فصلنامۀ حقوق، مجلۀ دانشکدۀ حقوق و علوم سیاسی (سوم).
• امامی، محمد؛ استوار سنگری، کوروش (۱۳۹۲). حقوق اداری. تهران: میزان.
• باقری، عبدالرضا؛ پیشگاه هادیان، حمیدرضا (۱۳۹۸). «الگوی مطلوب مسئله‌یابی در فرآیند سیاستگذاری شورای عالی امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران». پژوهش‌های حفاظتی-امنیت دانشگاه جامع امام حسین (سی‌ام).
• باقری، عبدالرضا (۱۴۰۱). گذری بر سیاست‌گذاری امنیت ملی در جمهوری اسلامی ایران. تهران: مرکز آموزشی- پژوهشی شهید سپهبد صیادشیرازی.
• باقری، عبداله (۱۴۰۱). «نقش شورای عالی امنیت ملی در حمرانی امنیت ملی جمهوری اسلامی». مطالعات راهبردی. بیست و پنج (چهارم).
• «تصمیم‌گیری دربارۀ جنگ و مذاکره بر عهدۀ رهبری و شورای عالی امنیت ملی است/ همه جریان‌ها باید خود را ملزم به تبعیت از تصمیمات متنی بر نظر رهبر عالیقدر انقلاب بدانند». پایگاه اطلاع‌رسانی دولت. ۲۴ خرداد ۱۴۰۵.
• «جزئیاتی از شورای عالی امنیت ملی (شعام) و ترکیب اعضا و حق رأی». پایگاه خبری تحلیلی صدای حوزه. ۲۲ اردیبهشت ۱۴۰۵.
• رضوی‌نژاد، سیدامین؛ ملک‌محمدی، حمیدرضا (۱۳۹۷). «درآمدی تحلیلی بر مسئله‌شناسی در سیاستگذاری امنیتی» (PDF). فصلنامۀ مطالعات راهبردی سیاستگذاری عمومی (بیست و هفتم).
• روزی‌طلب، محمدحسین؛ پروین، خیراله (۱۴۰۰). «تأملی حقوقی در ساختار و صلاحیت مصوبه‌گذاری دبیرخانۀ شورای عالی امنیت ملی». دانش حقوق عمومی. دهم (سی و دوم).
• روحانی، حسن (۱۳۹۱). امنیت ملی و دیپلماسی هسته‌ای. تهران: مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام.
• ره‌پیک، سیامک (۱۳۸۴). «تعامل بنیان‌های حقوقی و راهبردهای امنیت ملی در استراتژی امنیت ملی در جمهوری اسلامی ایران». پژوهشکدۀ مطالعات راهبردی.
• «سوابق دبیر جدید شورای عالی امنیت ملی». خبرگزاری مهر. ۴ فروردین ۱۴۰۵. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• «شورای عالی امنیت ملی». خبرگزاری تابناک. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• عبداللهی ضیاءالدینی، مهدی؛ ریحانی، علیرضا (۱۴۰۲). «الگوی کارکردی شعام در حکمرانی امنیت ملی: اولویت نقش هدایتی و محدودیت مداخلۀ اجرایی». فصلنامۀ مطالعات راهبردی. بیست و ششم (یکم).
• «علی لاریجانی دبیر شورای عالی امنیت ملی شد». خبرگزاری شرق. ۱۴ مرداد ۱۴۰۴. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• کامکار، مهدی؛ عمید زنجانی، عباسعلی (۱۳۸۶). «درآمدی بر امنیت ملی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران». ماهنامۀ نگرش راهبردی (هشتاد و سوم و هشتاد و چهارم).
• «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران- فصل سیزدهم: شورای عالی امنیت ملی- اصل 176». مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. دریافت‌شده در ۳۱ تیر ۱۴۰۵.
• مجلس شورای اسلامی (۱۳۶۹). صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران. تهران: مجلس شورای اسلامی، ادارۀ کل امور فرهنگی و روابط عمومی، ادارۀ تبلیغات و انتشارات.
• «معرفی دبیران شورای عالی امنیت ملی از سال 1366/ از روحانی و سعید جلیلی تا علی لاریجانی». خبرگزاری دنیای اقتصاد. ۱۵ مرداد ۱۴۰۴.
• مقدسی، مهدی؛ اکبری، احسان (۱۳۹۶). «جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی امنیت ملی در نظام حقوق اساسی ایران». مطالعات حقوق عمومی. چهل و هفتم (چهارم).
• مقدسی، مهدی؛ اکبری، احسان (۱۳۹۷). جایگاه حقوقی و صلاحیت‌های شورای عالی امنیت ملی. تهران: مجد.
• موسوی فرد، سیدمحمدرضا (۱۶ مرداد ۱۴۰۴). «تغییرات در شورای عالی امنیت ملی: رویکرد نوین در حکمرانی یا مبارزه با انفعال مدیریتی؟». وب‌سایت سیویلیکا.
• «نقش شورای عالی امنیت ملی در تصمیمات سرنوشت‌ساز کشور». خبرگزاری دنیای اقتصاد. ۲۳ مهر ۱۴۰۰.