پیش‌نویس:مجمع تشخیص مصلحت نظام

مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ نهاد مشورتی و داور تقنینی برای حل اختلافات قانونی و تعیین سیاست‌های کلان کشور.

مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌عنوان یکی از نهادهای حقوقی و مشورتی در ساختار سیاسی ایران، در گره‌گشایی از بن‌بست‌های تقنینی و حل اختلافات میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان ایفای نقش می‌کند. این نهاد که ریشه در نیازهای اجرایی جامعه و مبانی فقهی نظیر قواعد احکام ثانویه و حکومتی دارد، علاوه بر میانجی‌گری قانونی، وظیفۀ تبیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آنها را به‌عنوان بازوی مشورتی رهبری بر عهده دارد. بررسی تحولات ساختاری این مجمع در ادوار مختلف، نشان‌دهندۀ جایگاه آن در تعادل‌بخشی به قوای حاکم، توسعۀ سیاست‌های جنایی و کلان کشور و نیز مواجهه با چالش‌های مرزبندی صلاحیت‌های تقنینی در نظام جمهوری اسلامی ایران است.

معرفی

مجمع تشخیص مصلحت نظام یکی از نهادهای اصلی در ساختار حقوقی نظام جمهوری اسلامی ایران است که به‌عنوان بازوی مشورتی رهبری فعالیت می‌کند. این نهاد بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی تشکیل شده و وظیفۀ حل اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، حل معضلات کشور و ارائۀ مشورت به رهبری را بر عهده دارد. مقر این مجمع در گذشته، کاخ مرمر تهران بود و اکنون به ساختمان پیشین مجلس شورای اسلامی واقع در خیابان امام خمینی تهران منتقل شده است.

تاریخچه و زمینه‌های شکل‌گیری

این نهاد در سال ۱۳۶۶ش به فرمان امام خمینی تأسیس شد و در بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ش جنبۀ رسمی و قانونی یافت. علت اصلی تأسیس مجمع، بروز اختلافات میان شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی در خصوص قوانین بااهمیت بود. مجلس مصوبات رد شده را برای ادارۀ جامعه ضروری می‌دانست اما شورای نگهبان آنها را مغایر شرع یا قانون اساسی اعلام می‌کرد. این تقابل در مسائلی مانند حق کسب و پیشه، سرقفلی، مجازات‌های تعزیری و قانون کار تکرار شد. همچنین، تصویب قانون اراضی شهری در سال ۱۳۶۰ش به‌دلیل ایجاد الزامات دولتی در مالکیت خصوصی با ایراد فقهی شورای نگهبان مواجه شد، در حالی‌که مجلس این قوانین را از باب احکام ثانویه تصویب کرده بود. تکرار این روند و نیاز به یک مرجع دائمی برای گره‌گشایی از مسائل جامعه، ضرورت ایجاد مجمع را آشکار کرد.

وظایف و کارکردهای قانونی

وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس اصول قانون اساسی به سه گروه اصلی تقسیم می‌شود:

وظایف مستقل: این کارکردها شامل سه محور اصلی است؛ نخست، حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی که در آن مجمع، مصلحت نظام را به‌عنوان مصلحت اهم و در قالب حکم ثانویه یا حکومتی شناسایی می‌کند. این بررسی تنها محدود به مواد اختلافی بوده و مصوبات آن حکم قانون عادی را دارد. دوم، امور شورای موقت رهبری طبق اصل ۱۱۱ شامل انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان برای عضویت در این شورا، تصویب اقدامات اساسی آن با اکثریت سه چهارم آرا و تعیین عضو جانشین. سوم، عضویت اعضای ثابت مجمع در شورای بازنگری قانون اساسی بر اساس اصل ۱۷۷ کشور.

وظایف مشورتی: این کارکردها بر اساس قانون اساسی در دو محور تعریف می‌شود؛ نخست، حل معضلات نظام، مستند به بند 8 اصل ۱۱۰ که به مسائل غیرقابل‌حل از مجاری عادی قوای سه‌گانه اختصاص داشته و مجمع بدون داشتن حق قانون‌گذاری ابتدایی، تنها به امور ارجاعی از سوی رهبری رسیدگی می‌کند که مصوبات آن پس از تأیید رهبری قطعی و لازم‌الاجرا است. دوم، عمل به‌عنوان هیأت مشورتی رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام و پیشنهاد اصلاح قانون اساسی که در آن، پیش‌نویس سیاست‌ها پس از بررسی در کمیسیون‌های تخصصی برای اتخاذ تصمیم نهایی به رهبری ارائه می‌شود.

وظایف نظارتی: این نهاد در مقام حل معضل یا حکمیت نیز قوانین کلیدی نظیر قانون مبارزه با مواد مخدر و قانون تشدید مجازات مرتکبان ارتشا، اختلاس و کلاهبرداری را به تصویب رسانده است.

صلاحیت تقنینی و محدودۀ مداخلۀ در قوانین

نفی صلاحیت قانون‌گذاری بدوی

در ساختار حقوقی کشور، صلاحیت عام وضع قانون در انحصار مجلس شورای اسلامی قرار دارد. مجمع تشخیص مصلحت نظام نهادی در عرض قوای دیگر نبوده و فاقد اختیار قانون‌گذاری ابتدایی است. رویۀ عملی مجمع در آغاز تأسیس مبنی بر وضع قوانین بدوی مانند قانون مبارزه با مواد مخدر، با دستور کتبی آذر سال ۱۳۶۷ش بنیان‌گذار جمهوری اسلامی متوقف شد. ورود مجمع به وضع مقررات تحت عنوان حل معضلات نیز تنها در صورتی مجاز است که موضوع از مجرای عادی مجلس قابل حل نباشد زیرا تمسک مکرر به این بند موجب کاهش اعتبار سیاسی مجلس می‌شود.

فرآیندهای ارجاع

جایگاه مجمع در حل اختلاف: در خصوص ماهیت کارکرد مجمع تشخیص مصلحت نظام دو دیدگاه وجود دارد: گروهی مجمع را مرجع تجدیدنظر و نهاد بالادستی شورای نگهبان می‌دانند که مصوبات آن قطعی است. گروهی دیگر نیز آن را یک نهاد داوری میان مجلس و شورای نگهبان قلمداد می‌کنند که صلاحیت آن تنها محدود به حدود موارد اختلافی بوده و حق قانون‌گذاری مستقل ندارد.

طبق مقررات داخلی، سه مجرا برای ارسال مصوبات اختلافی به مجمع وجود دارد که شامل رئیس مجلس شورای اسلامی بر اساس مادۀ ۱۸۵ آیین‌نامۀ داخلی مجلس، رئیس‌جمهور در خصوص لوایح فوریتی دولت جهت جلوگیری از فوت مصلحت بر اساس مادۀ ۲۷ آیین‌نامۀ مجمع و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام است. از سوی دیگر میان مقررات داخلی مجلس و مجمع اختلاف ساختاری وجود دارد؛ آیین‌نامۀ مجلس فرآیند رفت‌وبرگشت مصوبات میان مجلس و شورای نگهبان را دو مرحله‌ای می‌داند، در حالی‌که آیین‌نامۀ مجمع این روند را یک مرحله‌ای تعریف کرده است. در رویۀ عملی، مبنای اقدام بر اساس آیین‌نامۀ داخلی مجلس است.

ساختار اداری و اعضا

اعضا و طرز کار

اعضای ثابت این مجمع ۴۴ نفر هستند که همراه با یک نفر مهمان متناسب با موضوع جلسات، ترکیب مجمع را شکل می‌دهند. اعضای ثابت برای یک دورۀ ۵ ساله با حکم رهبری منصوب می‌شوند. حد نصاب رسمیت یافتن جلسات شورا، حضور دو سوم اعضا بوده و مصوبات با اکثریت مطلق آراء حاضران اعتبار قانونی دارد.

ارکان ساختاری

فرآیند ادارۀ مجمع بر اساس آیین‌نامۀ داخلی مصوب سال ۱۳۷۶ش تنظیم می‌شود و شامل سه بخش اصلی است:

1. کمیسیون‌های مجمع: پنج کمیسیون تخصصی دائمی شامل علمی، فرهنگی و اجتماعی؛ سیاسی، دفاعی و امنیتی؛ زیربنایی و تولیدی؛ اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری؛ حقوقی و قضایی در کنار کمیسیون‌های خاص، وظیفۀ آماده‌سازی اطلاعات کارشناسی را بر عهده دارند. گزارش نهایی کمیسیون باید شامل مستندات، چکیدۀ نظرات کارشناسی و نظر موافق و مخالف اعضا باشد که پس از تدوین، از طریق دبیرخانه برای رئیس مجمع ارسال می‌شود.
2. دبیرخانه مجمع: مسئولیت دبیرخانه با دبیر مجمع است که زیر نظر رئیس فعالیت می‌کند و رابط مجمع با رهبری است. تنظیم امور کمیسیون‌ها، ارتباط با دستگاه‌ها، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها و تدوین مشروح مذاکرات از وظایف این رکن است.
3. شورای مجمع: جلسات عادی مجمع هر دو هفته یک‌بار و جلسات فوق‌العاده با نظر رئیس یا درخواست کتبی یک سوم اعضا تشکیل می‌شوند. دستور جلسات عادی باید حداقل سه روز پیش از جلسه به اطلاع اعضا برسد. هنگام بررسی مصوبات مورد تعارض مجلس و شورای نگهبان، ترکیب کامل اعضای حقیقی و حقوقی حضور می‌یابند. در موارد مربوط به حل معضلات و تعیین سیاست‌های کلی، جلسه با حضور اعضای حقیقی به همراه روسای قوای سه‌گانه و فقهای شورای نگهبان رسمیت پیدا می‌کند.

ادوار مجمع تشخیص مصلحت نظام و تحولات ساختاری

دوره	تاریخ آغاز	رئیس مجمع	دبیرخانه و تحولات ساختاری	وضعیت اعضای حقیقی و ویژگی ساختاری
دوره اول	۱۷ بهمن ۱۳۶۶ش	سید علی خامنه‌ای	بدون دبیر رسمی؛ حضور سید احمد خمینی برای ارائه گزارش به امام خمینی	ترکیب اولیه شامل سران سه قوه، فقهای شورای نگهبان، محمدرضا توسلی و محمد موسوی خوئینی‌ها در شرایط جنگ تحمیلی.
دوره دوم	۱۲ مهر ۱۳۶۸ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	بدون دبیر رسمی؛ رسمیت یافتن مجمع در اصل ۱۱۲ قانون اساسی بازنگری‌شده	ابقای اعضای دوره قبل با اتمام جنگ و حذف یوسف صانعی از فهرست اعضا در ادوار بعدی.
دوره سوم	23 آبان 1371ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	بدون دبیر رسمی؛ تعیین دوره اعضا به مدت سه سال از سوی رهبری	ورود مهدوی کنی، حسن روحانی و حسن حبیبی به ترکیب اعضا و ابقای میرحسین موسوی و سران قوا.
دوره چهارم	27 اسفند 1375ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	تاسیس دبیرخانه فعال؛ انتصاب محسن رضایی به دبیری مجمع در شهریور ۱۳۷۶ش	افزایش اعضای حقیقی؛ ورود علی لاریجانی، احمد جنتی، بیژن زنگنه، مرتضی نبوی و مهدی کروبی در سال ۱۳۸۳ش.
دوره پنجم	اسفند 1380ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	لزوم چابک‌سازی و تمرکز برنامه‌ها بر اساس آیین‌نامه مصوب سال ۱۳۷۶ش	تمدید پنج‌ساله اعضای دوره قبل؛ اضافه شدن غلامعلی حداد عادل، محمدرضا باهنر و محمدجواد ایروانی.
دوره ششم	8 اسفند 1385ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	تدوین مستندات مصوبات به عنوان اسناد علمی؛ ابقای محسن رضایی در دبیری	ورود شخصیت‌های جدید از جمله محمدی ری‌شهری، امامی کاشانی، محمد هاشمی، حسین مظفر و احمد وحیدی.
دوره هفتم	24 اسفند 1390ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	ابقای دبیر؛ تفکیک جلسات مصوبات تعارضی از جلسات بررسی سیاست‌های کلی	ورود محمود احمدی‌نژاد در مرداد ۱۳۹۲ش و سعید جلیلی در شهریور ۱۳۹۲ش با حکم رهبری به ترکیب اعضای حقیقی.
دوره هشتم	۲۳ مرداد ۱۳۹۶ش	سید محمود هاشمی شاهرودی	انتصاب صادق لاریجانی به ریاست در دی ۱۳۹۷ش؛ انتصاب محمدباقر ذوالقدر به دبیری در شهریور ۱۴۰۰ش	ورود محمدباقر قالیباف و ابراهیم رئیسی؛ ورود علی لاریجانی به عنوان عضو حقیقی در خرداد ۱۳۹۹ش.
دوره نهم (دوره کنونی)	۲۹ شهریور ۱۴۰۱ش	صادق لاریجانی	ابقای دبیری محمدباقر ذوالقدر؛ تاكید بر سامان‌بخشی به مسأله نظارت بر اجرای سیاست‌ها	انتصاب اعضای حقیقی جدید از جمله محسن اراکی و عباسعلی کدخدایی؛ ورود علی شمخانی در خرداد ۱۴۰۲ و درگذشت حسن صانعی و پرویز داودی در طول دوره.

مبانی فقهی تشکیل مجمع

مبانی فقهی و قواعد حاکم

مبنای اصلی کشف حکم و ابزار کار مجمع تشخیص مصلحت نظام بر قاعدۀ تبعیت احکام از مصالح و مفاسد استوار است. این نهاد بر اساس قواعد فقهی از جمله قاعدۀ تقدیم اهم بر مهم در زمان تزاحم احکام و ضرورت حفظ نظام و شریعت به‌عنوان یکی از اوجب واجبات، وظایف خود را در سه حوزۀ فقهی زیر ایفا می‌کند:

1. کشف حکم اولی: این اقدام در مواردی صورت می‌گیرد که پدیده‌ای در قلمرو اباحه قرار دارد و مجمع با احراز مصلحت یا مفسده، وجوب یا حرمت واقعی آن را کشف می‌کند.
2. تحقق موضوع حکم ثانویه: در این حوزه، مجمع با تشخیص مصالح ملزمه به شکل‌گیری حکم ثانویه کمک می‌کند؛ مانند محدود کردن تسلط مالک بر زمین به‌دلیل مصالح اقتصادی در شرایطی که اجرای احکام اولیه با مصالح جامعه یا حفظ نظام در تعارض باشد.
3. تحقق موضوع حکم حکومتی: مجمع به‌عنوان بازوی مشورتی رهبری، با استناد به قاعدۀ تقدیم اهم بر مهم و تشخیص مصلحت نظام در موارد تزاحم، زمینه را برای وضع و صدور احکام حکومتی و قوانین الزام‌آور ولی‌فقیه فراهم می‌سازد.

مبنای حقوقی و فرآیند قانونی

فرآیند قانونی ارجاع مصوبات به مجمع تشخیص مصلحت نظام، بر اساس مادۀ ۲۰۰ آیین‌نامۀ داخلی مجلس و مادۀ ۲۱ آیین‌نامۀ داخلی مجمع، شامل مراحل متنی زیر است:

1. مرحلۀ نخست: مصوبۀ مجلس شورای اسلامی پس از بررسی در شورای نگهبان، مغایر با موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص داده شده و به مجلس بازگردانده می‌شود.
2. مرحلۀ دوم: کمیسیون تخصصی مجلس ایرادات را بررسی می‌کند و گزارش آن برای رأی‌گیری مجدد به صحن علنی مجلس می‌آید تا مصوبه اصلاح‌شده برای شورای نگهبان ارسال شود.
3. مرحلۀ سوم: در صورت عدم تأمین نظرات شورای نگهبان در مصوبۀ جدید، مجلس شورای اسلامی با در نظر گرفتن مصلحت نظام و علم به دیدگاه شورای نگهبان، بر رأی قبلی خود اصرار می‌ورزد.
4. مرحلۀ چهارم: با ایجاد تعارض قطعی و ناامیدی از دستیابی به توافق، رئیس مجلس مصوبه را به‌همراه گزارش مکتوب نظر شورای نگهبان، صورت مذاکرات و دلایل اصرار مجلس، برای مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می‌کند.

چالش‌های حقوقی و نظارت بر مصوبات

اقدامات مجمع در حوزۀ سیاست‌گذاری ماهیت مشورتی دارد اما در مقام حل اختلاف واجد آثار قانونی است. آیین‌نامۀ داخلی مجمع در مواردی با قوانین مصوب مجلس تعارض دارد؛ برای مثال، مادۀ ۲۹ آیین‌نامۀ مجمع به اعضا اجازۀ بازبینی بخش‌های غیراختلافی را می‌دهد، در حالی‌که آیین‌نامۀ مجلس صلاحیت مجمع را تنها محدود به موارد اختلاف می‌داند. در حال حاضر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از رسیدگی به اعتراضات علیه مصوبات مجمع خودداری کرده و آنها را در شمار قوانین و خارج از صلاحیت نظارتی خود می‌داند. این رویکرد که تفکیکی میان مصوبات تشکیلاتی و مصوبات مصلحتی قائل نمی‌شود، مورد نقد حقوقی است.

منابع

• خمینی، روح‌الله (۱۳۶۹). صحیفه نور. تهران: سازمان مدارک فرهنگی انقلاب اسلامی.
• خمینی، روح‌الله (۱۳۷۸). صحیفه امام. تهران: موسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی.
• مهرپور، حسین (۱۳۷۱). مجموعه نظرات شورای نگهبان. تهران: کیهان.
• ارسطا، محمدجواد (۱۳۸۹). مبانی تحلیلی نظام جمهوری اسلامی ایران. قم: بوستان قم.
• شیرازی حسینی، محمد (۱۴۱۳). الفقه، القواعدالفقیه. بیروت: مؤسسه امامرضا.
• مرکز تحقیقات شورای نگهبان (۱۳۸۹). مجموعه نظریات شورای نگهبان (1380-1395). تهران: سروش.
• درویش‌زاده، اصغر (۲۰۱۷). «جایگاه مجمع تشخیص مصلت نظام در ساختار و سیاست‌گذاری حقوقی جمهوری اسلامی ایران». کنفرانس بین‌المللی دانشگاه شیراز.
• رحمانی، محمد (۱۳۹۰). «مبانی فقهی و اصولی مجمع تشیخص مصلحت نظام». حکومت اسلامی (۱).
• زمانی، امین‌اله؛ باقری خوزانی، محمدحسن (۱۴۰۴). «مروری بر نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در کارآمدی سیاست جنایی تقنینی جمهوری اسلامی ایران». پژوهشنامۀ حقوق اسلامی. ۲۶ (۴).
• واعظی، مجتبی؛ حسینی، محمد (۱۳۹۷). «نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای نگهبان». فصلنامۀ حقوق اداری. ۶ (۱۶).
• «تغییر محل جلسات مجمع تشخیص مصلحت نظام». خبرگزاری دنیای اقتصاد. ۱۵ مهر ۱۳۹۶.
• «آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام (مصوب 1376)». وب‌سایت نظامات. دریافت‌شده در ۱۴ تیر ۱۴۰۵.
• «اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام». پایگاه اطلاع‌رسانی مصلحت. ۲ مرداد ۱۴۰۲.
• «نظریۀ تفسیری شورای نگهبان: منظور از خلاف موازین شرع در مورد مصوبات مجمع تشخیص مصلحت». وب‌سایت نظامات. دریافت‌شده در ۱۴ تیر ۱۴۰۵.
• شیخی دیزجگان، محبوبه (۱۳۹۴). «مجمع تشیخص مصلحت نظام و استراتژی خط‌ مشی گذاری عمومی». سومین کنفرانس بین‌المللی پژوهش‌های نوین در مدیریت، اقتصاد و حسابداری. ۳.