پیش‌نویس:مجمع تشخیص مصلحت نظام

مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ نهاد مشورتی رهبری در تعیین سیاست‌های کلان کشور و مرجع حل اختلافات قانونی میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان.

مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌عنوان یکی از نهادهای حقوقی و مشورتی در ساختار سیاسی ایران، در گره‌گشایی از بن‌بست‌های تقنینی و حل اختلافات میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان ایفای نقش می‌کند. این نهاد که ریشه در نیازهای اجرایی جامعه و مبانی فقهی نظیر قواعد احکام ثانویه و حکومتی دارد، علاوه بر میانجی‌گری قانونی، وظیفۀ تبیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آنها را به‌عنوان بازوی مشورتی رهبری بر عهده دارد. بررسی تحولات ساختاری این مجمع در ادوار مختلف، نشان‌دهندۀ جایگاه آن در تعادل‌بخشی به قوای حاکم، توسعۀ سیاست‌های جنایی و کلان کشور و نیز مواجهه با چالش‌های مرزبندی صلاحیت‌های تقنینی در نظام جمهوری اسلامی ایران است.

معرفی

مجمع تشخیص مصلحت نظام یکی از نهادهای اصلی در ساختار حقوقی نظام جمهوری اسلامی ایران است که به‌عنوان بازوی مشورتی رهبری فعالیت می‌کند. این نهاد بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی تشکیل شده و وظیفۀ حل اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، ارائۀ مشاوره به رهبری و پیشنهاد راهکار برای حل معضلات کلان کشور را بر عهده دارد که از طریق قوای سه‌گانه به روش عادی قابل حل نیستند. مقر این مجمع در گذشته، کاخ مرمر تهران بود و اکنون به ساختمان پیشین مجلس شورای اسلامی واقع در خیابان امام خمینی تهران منتقل شده است.

تاریخچه و زمینه‌های شکل‌گیری

این نهاد در سال ۱۳۶۶ش به فرمان امام خمینی تأسیس شد و در بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ش جنبۀ رسمی و قانونی یافت. علت اصلی تأسیس مجمع، بروز اختلافات میان شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی در خصوص قوانین بااهمیت بود. مجلس مصوبات رد شده را برای ادارۀ جامعه ضروری می‌دانست اما شورای نگهبان آنها را مغایر شرع یا قانون اساسی اعلام می‌کرد. این تقابل در مسائلی مانند حق کسب و پیشه، سرقفلی، مجازات‌های تعزیری و قانون کار تکرار شد. همچنین، تصویب قانون اراضی شهری در سال ۱۳۶۰ش به‌دلیل ایجاد الزامات دولتی در مالکیت خصوصی با ایراد فقهی شورای نگهبان مواجه شد، در حالی‌که مجلس این قوانین را از باب احکام ثانویه تصویب کرده بود. تکرار این روند و نیاز به یک مرجع دائمی برای حل بن‌بست‌های قانونی و تزاحم مصلحت با احکام اولیه، ضرورت ایجاد این نهاد را آشکار کرد.

وظایف

در ساختار حقوقی کشور، صلاحیت عام وضع قانون در انحصار مجلس شورای اسلامی قرار دارد. مجمع تشخیص مصلحت نظام نهادی در عرض قوای دیگر نبوده و فاقد اختیار قانون‌گذاری ابتدایی است. رویه عملی مجمع در آغاز تأسیس مبنی بر وضع قوانین بدوی مانند قانون مبارزه با مواد مخدر، با دستور کتبی آذر سال ۱۳۶۷ش بنیان‌گذار جمهوری اسلامی متوقف شد. وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس اصول قانون اساسی شامل موارد زیر است:

1. حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان: این وظیفه، بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی صورت می‌گیرد. مجمع در این مقام، مصلحت نظام را مبنا قرار می‌دهد. این کار تنها محدود به مواد اختلافی میان این دو نهاد بوده و مصوبات آن حکم قانون عادی را دارد. بر اساس نظریۀ تفسیری شمارۀ ۴۵۷۵ شورای نگهبان، مجمع در مقام حل اختلاف، تنها مجاز به تعیین تکلیف بر اساس عناوین ثانویه است.
2. وظایف مشورتی در قبال رهبری: این وظیفه در دو محور تعریف شده است؛ نخست، پیشنهاد راهکار برای حل معضلات نظام، مستند به بند 8 اصل ۱۱۰ که به مسائل غیرقابل‌حل از مجاری عادی قوای سه‌گانه اختصاص دارد. در این حالت، مجمع بدون داشتن حق قانون‌گذاری ابتدایی، تنها به امور ارجاعی از سوی رهبری رسیدگی می‌کند که مصوبات آن پس از تأیید رهبری قطعی و لازم‌الاجرا است. دوم، عمل به‌عنوان هیأت مستشاری رهبری در تعیین سیاست‌های کلی نظام و پیشنهاد اصلاح قانون اساسی که در آن، پیش‌نویس سیاست‌ها پس از بررسی در کمیسیون‌های تخصصی برای اتخاذ تصمیم نهایی به استحضار رهبری می‌رسد.
3. امور شورای موقت رهبری و بازنگری قانون اساسی: طبق اصل ۱۱۱ قانون اساسی، مجمع وظیفۀ انتخاب یکی از فقهای شورای نگهبان برای عضویت در شورای موقت، تعیین عضو جانشین و تصویب اقدامات اساسی این شورا با اکثریت سه چهارم آرا را برعهده دارد. همچنین، براساس اصل 177 قانون اساسی، اعضای ثابت مجمع در ساختار شورای بازنگری قانون اساسی عضویت دارند

کارکردهای اجتماعی

مجمع تشخیص مصلحت نظام از طریق تصویب مصوبات کلان، تأثیرات مستقیمی بر زیست اجتماعی، روابط کار و حقوق خانواده برجای گذاشته است. این نهاد با خروج از چارچوب‌های اداری صرف، در مواردی که قوانین عادی دچار بن‌بست فقهی و حقوقی شده بودند، به‌نفع ثبات اجتماعی مداخله کرد. مهم‌ترین مصادیق این رویکرد به شرح زیر است:

1. تنظیم روابط کار و بخش اقتصادی: قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ش از بارزترین نمونه‌های ورود مجمع به چالش‌های اجتماعی است. این قانون به‌دلیل تعارض میان نگاه سنتی فقهی به مالکیت خصوصی و ضرورت‌های مدرن حمایت از حقوق کارگران، سال‌ها مایۀ اختلاف مجلس و شورای نگهبان بود که مجمع با ترجیح مصلحت عمومی آن را تصویب کرد. همچنین، تصویب قوانین مربوط به اراضی شهری، سرقفلی و اصلاح قانون چک از دیگر اقدامات مجمع برای صیانت از نظم اقتصادی جامعه به‌شمار می‌رود.
2. تحول در حقوق خانواده و زنان: مجمع در سال ۱۳۷۱ش با تصویب قانون اصلاح مقررات مربوط به طلاق، گام بزرگی برای حمایت از حقوق زنان برداشت. پیش از این مصوبه، مردان می‌توانستند بدون پشتوانۀ مالی مشخص، همسر خود را طلاق دهند. مجمع با حل اختلاف میان مجلس و شورای نگهبان، ثبت طلاق را مشروط به پرداخت نقدی مهریه، نفقه و جهیزیه کرد. همچنین با این قانون، دو حق مالی جدید به‌نام اجرت‌المثل و نحله برای زنان تصویب شد. بر این اساس، در صورتی‌که طلاق از طرف مرد باشد و زن خطایی نکرده باشد، دادگاه مرد را موظف می‌کند دستمزد کارهایی را که زن در خانه انجام داده و شرعاً بر عهدۀ او نبوده است، پرداخت کند. همچنین، در صورتی‌که تعیین این دستمزد ممکن نباشد، دادگاه با توجه به سال‌های زندگی مشترک و توان مالی مرد، مبلغی را به‌عنوان بخشش به زن اختصاص می‌دهد.
3. مدیریت بحران‌های امنیتی و قضایی: قانون مبارزه با مواد مخدر و اصلاحات آن، قانون تشدید مجازات مرتکبان ارتشا، اختلاس و کلاهبرداری و نیز تصمیم‌گیری در خصوص معاهدات بین‌المللی چالش‌برانگیز در اواخر دهۀ نود و آغاز دهۀ چهارصد، نمونه‌هایی از کارکرد مجمع در مواجهه با گره‌های امنیتی و کلان کشور است.

فرآیندهای ارجاع

طبق مقررات داخلی، سه مجرا برای ارسال مصوبات اختلافی به مجمع وجود دارد که شامل رئیس مجلس شورای اسلامی بر اساس مادۀ ۱۸۵ آیین‌نامۀ داخلی مجلس، رئیس‌جمهور در خصوص لوایح فوریتی دولت جهت جلوگیری از فوت مصلحت بر اساس مادۀ ۲۷ آیین‌نامۀ مجمع و رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام است. از سوی دیگر میان مقررات داخلی مجلس و مجمع اختلاف ساختاری وجود دارد؛ آیین‌نامۀ مجلس فرآیند رفت‌وبرگشت مصوبات میان مجلس و شورای نگهبان را دو مرحله‌ای می‌داند، در حالی‌که آیین‌نامۀ مجمع این روند را یک مرحله‌ای تعریف کرده است. در رویۀ عملی، مبنای اقدام بر اساس آیین‌نامۀ داخلی مجلس است. فرآیند قانونی ارجاع مصوبات به مجمع تشخیص مصلحت نظام، بر اساس مادۀ ۲۰۰ آیین‌نامۀ داخلی مجلس و مادۀ ۲۱ آیین‌نامۀ داخلی مجمع، شامل مراحل متنی زیر است:

1. مرحلۀ نخست: مصوبۀ مجلس شورای اسلامی پس از بررسی در شورای نگهبان، مغایر با موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص داده شده و به مجلس بازگردانده می‌شود.
2. مرحلۀ دوم: کمیسیون تخصصی مجلس ایرادات را بررسی می‌کند و گزارش آن برای رأی‌گیری مجدد به صحن علنی مجلس می‌آید تا مصوبه اصلاح‌شده برای شورای نگهبان ارسال شود.
3. مرحلۀ سوم: در صورت عدم تأمین نظرات شورای نگهبان در مصوبۀ جدید، مجلس شورای اسلامی با در نظر گرفتن مصلحت نظام و علم به دیدگاه شورای نگهبان، بر رأی قبلی خود اصرار می‌ورزد.
4. مرحلۀ چهارم: با ایجاد تعارض قطعی و ناامیدی از دستیابی به توافق، رئیس مجلس مصوبه را به‌همراه گزارش مکتوب نظر شورای نگهبان، صورت مذاکرات و دلایل اصرار مجلس، برای مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می‌کند.

ساختار و اعضا

فرآیند ادارۀ مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس آیین‌نامۀ داخلی مصوب سال ۱۳۷۶ش تنظیم می‌شود. ارکان ساختاری و ترکیب اعضای این نهاد شامل موارد زیر است:

ارکان ساختاری

این مجمع از سه رکن اصلی تشکیل می‌شود. نخست، کمیسیون تخصصی دائمی شامل علمی، فرهنگی و اجتماعی؛ سیاسی، دفاعی و امنیتی؛ زیربنایی و تولیدی؛ اقتصاد کلان، بازرگانی و اداری؛ حقوقی و قضایی است. این کمیسیون‌ها در کنار کمیسیون‌های خاص، وظیفۀ آماده‌سازی اطلاعات کارشناسی و تدوین گزارش نهایی شامل مستندات، چکیدۀ نظرات کارشناسی و نظر موافق و مخالف اعضا را برای رئیس مجمع برعهده دارند. دوم، دبیرخانۀ مجمع که مسئولیت آن با دبیر مجمع است. این رکن زیر نظر رئیس فعالیت می‌کند، رابط مجمع با رهبری است و تنظیم امور کمیسیون‌ها، ارتباط با دستگاه‌ها، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها و تدوین مشروح مذاکرات را انجام می‌دهد. سوم، شورای مجمع که عالی‌ترین رکن تصمیمگیری است و جلسات عادی آن هر دو هفته یک‌بار و جلسات فوق‌العاده با نظر رئیس یا درخواست کتبی یک سوم اعضا تشکیل می‌شوند.

اعضا و طرز کار

اعضای مجمع به دو گروه حقوقی و حقیقی تقسیم می‌شوند. اعضای حقوقی شامل سران قوای سه‌گانه، فقهای شورای نگهبان و مقامات مرتبط با موضوع جلسه هستند. اعضای حقیقی شخصیت‌های علمی و سیاسی هستند که برای یک دورۀ پنج‌ساله با حکم رهبر جمهوری اسلامی منصوب می‌شوند. حد نصاب رسمیت یافتن جلسات شورا حضور دوسوم اعضا بوده و مصوبات با اکثریت مطلق آراء حاضران اعتبار قانونی دارد. در موارد مربوط به حل معضلات و تعیین سیاست‌های کلی، حضور اعضای حقیقی به‌همراه رؤسای قوای سه‌گانه و فقهای شورای نگهبان الزامی است.

ادوار مجمع تشخیص مصلحت نظام

تحولات تشکیلاتی و ترکیب اعضای مجمع در ادوار مختلف به شرح زیر است:

دوره	تاریخ آغاز	رئیس مجمع	وضعیت دبیرخانه	وضعیت اعضا
دوره اول	۱۷ بهمن ۱۳۶۶ش	سید علی خامنه‌ای	بدون دبیر رسمی؛ حضور سید احمد خمینی برای ارائه گزارش به امام خمینی	ترکیب اولیه شامل سران سه قوه، فقهای شورای نگهبان، محمدرضا توسلی و محمد موسوی خوئینی‌ها در شرایط جنگ تحمیلی.
دوره دوم	۱۲ مهر ۱۳۶۸ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	بدون دبیر رسمی؛ رسمیت یافتن مجمع در اصل ۱۱۲ قانون اساسی بازنگری‌شده	ابقای اعضای دوره قبل با اتمام جنگ و حذف یوسف صانعی از فهرست اعضا در ادوار بعدی.
دوره سوم	23 آبان 1371ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	بدون دبیر رسمی؛ تعیین دوره اعضا به مدت سه سال از سوی رهبری	ورود مهدوی کنی، حسن روحانی و حسن حبیبی به ترکیب اعضا و ابقای میرحسین موسوی و سران قوا.
دوره چهارم	27 اسفند 1375ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	تاسیس دبیرخانه فعال؛ انتصاب محسن رضایی به دبیری مجمع در شهریور ۱۳۷۶ش	افزایش اعضای حقیقی؛ ورود علی لاریجانی، احمد جنتی، بیژن زنگنه، مرتضی نبوی و مهدی کروبی در سال ۱۳۸۳ش.
دوره پنجم	اسفند 1380ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	لزوم چابک‌سازی و تمرکز برنامه‌ها بر اساس آیین‌نامه مصوب سال ۱۳۷۶ش	تمدید پنج‌ساله اعضای دوره قبل؛ اضافه شدن غلامعلی حداد عادل، محمدرضا باهنر و محمدجواد ایروانی.
دوره ششم	8 اسفند 1385ش	اکبر هاشمی رفسنجانی	تدوین مستندات مصوبات به عنوان اسناد علمی؛ ابقای محسن رضایی در دبیری	ورود شخصیت‌های جدید از جمله محمدی ری‌شهری، امامی کاشانی، محمد هاشمی، حسین مظفر و احمد وحیدی.
دوره هفتم	24 اسفند 1390ش	اکبر هاشمی رفسنجانی (تا 16 بهمن 1395ش)؛ محمدعلی موحدی کرمانی (تا 23 مرداد 1396ش)؛ سیدمحمود هاشمی شاهرودی.	ابقای دبیر؛ تفکیک جلسات مصوبات تعارضی از جلسات بررسی سیاست‌های کلی	ورود محمود احمدی‌نژاد در مرداد ۱۳۹۲ش و سعید جلیلی در شهریور ۱۳۹۲ش با حکم رهبری به ترکیب اعضای حقیقی.
دوره هشتم	۲۳ مرداد ۱۳۹۶ش	سید محمود هاشمی شاهرودی (تا 3 دی 1397ش)؛ صادق لاریجانی	انتصاب صادق لاریجانی به ریاست در دی ۱۳۹۷ش؛ انتصاب محمدباقر ذوالقدر به دبیری در شهریور ۱۴۰۰ش	ورود محمدباقر قالیباف و ابراهیم رئیسی؛ ورود علی لاریجانی به عنوان عضو حقیقی در خرداد ۱۳۹۹ش.
دوره نهم (دوره کنونی)	۲۹ شهریور ۱۴۰۱ش	صادق لاریجانی	ابقای دبیری محمدباقر ذوالقدر؛ تاكید بر سامان‌بخشی به مسأله نظارت بر اجرای سیاست‌ها	انتصاب اعضای حقیقی جدید از جمله محسن اراکی و عباسعلی کدخدایی؛ ورود علی شمخانی در خرداد ۱۴۰۲ و درگذشت حسن صانعی و پرویز داودی در طول دوره.

مبانی فقهی تشکیل مجمع

مبنای فقهی مجمع تشخیص مصلحت نظام بر این اصل استوار است که قوانین اسلام برای حفظ سود و زیان واقعی جامعه وضع شده‌اند. این نهاد با تکیه بر ضرورت حفظ نظم جامعه و تقدم امور مهم‌تر در زمان تعارض قوانین، به اداره کشور کمک می‌کند. مشروعیت مجمع از ولایت فقیه گرفته شده که با تشخیص کارشناسان و تأیید رهبری، قوانین لازم را در قالب احکام حکومتی یا ثانویه اجرایی می‌کند. این رویکرد بر اندیشۀ امام خمینی متکی است که حفظ جامعۀ اسلامی را بر دیگر احکام مقدم می‌دانست.

تمایز ضرورت و مصلحت

پیش از تشکیل مجمع، قوانین اختلافی تنها بر اساس ضرورت، یعنی شرایط اضطراری و موقت وضع می‌شدند و با رفع آن شرایط، خودبه‌خود باطل می‌شدند اما مصلحت مفهوم گسترده‌تری دارد که علاوه بر رفع مشکلات فوری، شامل منافع عمومی، حفظ نظم و پیشرفت بلندمدت کشور می‌شود؛ به‌همین دلیل، مصوبات مصلحتی مجمع دارای اعتبار دائمی هستند.

مصلحت و قوانین کشور

مصلحت مورد نظر مجمع باید همواره در چارچوب اصول دین و موازین شرع باشد و نباید با آنها مغایرت داشته باشد. با این حال، اگر مصلحت قطعی جامعه با برخی اصول قانون اساسی تعارض داشته باشد، به‌دلیل روح اسلامی حاکم بر قانون اساسی، مجمع می‌تواند به‌صورت موقت یا دائم قوانینی فراتر از آن اصول وضع کند. برخی ناظران این روند را نشانۀ عرفی و غیردینی شدن حکومت دانسته‌اند اما فقیهان تأکید می‌کنند که مصلحت در این ساختار، شامل مصالح دینی و دنیوی با هم بوده و تصمیم‌گیری‌ها به‌صورت کامل درون چارچوب شریعت صورت می‌گیرد.

منابع

• «آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام (مصوب 1376)». وب‌سایت نظامات. دریافت‌شده در ۱۴ تیر ۱۴۰۵.
• ارسطا، محمدجواد (۱۳۸۹). مبانی تحلیلی نظام جمهوری اسلامی ایران. قم: بوستان قم.
• «اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام». پایگاه اطلاع‌رسانی مصلحت. ۲ مرداد ۱۴۰۲.
• «تغییر محل جلسات مجمع تشخیص مصلحت نظام». خبرگزاری دنیای اقتصاد. ۱۵ مهر ۱۳۹۶.
• خمینی، روح‌الله (۱۳۶۹). صحیفه نور. تهران: سازمان مدارک فرهنگی انقلاب اسلامی.
• خمینی، روح‌الله (۱۳۷۸). صحیفه امام. تهران: موسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی.
• درویش‌زاده، اصغر (۲۰۱۷). «جایگاه مجمع تشخیص مصلت نظام در ساختار و سیاست‌گذاری حقوقی جمهوری اسلامی ایران». کنفرانس بین‌المللی دانشگاه شیراز.
• رحمانی، محمد (۱۳۹۰). «مبانی فقهی و اصولی مجمع تشیخص مصلحت نظام». حکومت اسلامی (۱).
• زمانی، امین‌اله؛ باقری خوزانی، محمدحسن (۱۴۰۴). «مروری بر نقش مجمع تشخیص مصلحت نظام در کارآمدی سیاست جنایی تقنینی جمهوری اسلامی ایران». پژوهشنامۀ حقوق اسلامی. ۲۶ (۴).
• ساعی، محمدهادی (۱۳۸۳). «سرقفلی و مقایسۀ آن در قوانین جدید و قدیم». دادرسی (۵۶).
• شیخی دیزجگان، محبوبه (۱۳۹۴). «مجمع تشیخص مصلحت نظام و استراتژی خط‌ مشی گذاری عمومی». سومین کنفرانس بین‌المللی پژوهش‌های نوین در مدیریت، اقتصاد و حسابداری. ۳.
• علیدوست، ابوالقاسم (۱۳۸۸). فقه و مصلحت. تهران: فرهنگ و اندیشه.
• «قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده ۲ قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب مورخ 10/3/1376 مجمع تشخیص مصلحت نظام». وب‌سایت نظامات. ۱۷ بهمن ۱۳۷۷.
• «قانون اصلاح مقررات مربوط به طلاق». مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. ۲۸ آبان ۱۳۷۱.
• مرکز تحقیقات شورای نگهبان (۱۳۸۹). مجموعه نظریات شورای نگهبان (1380-1395). تهران: سروش.
• «مصوبۀ مجمع تشخیص مصلحت نظام اسلامی در مورد قانون اراضی شهری». وب‌سایت نظامات. دریافت‌شده در ۲۱ تیر ۱۴۰۵.
• ملک افضلی اردکانی، محسن (۱۳۹۱). مختصر حقوق اساسی و آشنایی با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران. قم: دفتر نشر معارف.
• مهرپور، حسین (۱۳۷۱). مجموعه نظرات شورای نگهبان. تهران: کیهان.
• «نظریۀ تفسیری شورای نگهبان: منظور از خلاف موازین شرع در مورد مصوبات مجمع تشخیص مصلحت». وب‌سایت نظامات. دریافت‌شده در ۱۴ تیر ۱۴۰۵.
• نوبخت، محمدباقر (۱۳۹۰). «نقش قانون کار در بازار کار و روابط کار در ایران» (PDF). ماهنامۀ کار و جامعه (صد و چهل و یک).
• نیکزاد، عباس (۱۳۸۵). «جایگاه مصلحت در بستر قانونگذاری حکومت اسلامی». مطالعات راهبردی زنان (سی و سوم).
• واعظی، مجتبی؛ حسینی، محمد (۱۳۹۷). «نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای نگهبان». فصلنامۀ حقوق اداری. ۶ (۱۶).
• هاشمی، سیدمحمد (۲ مرداد ۱۳۸۵). «ساختار و وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام». پایگاه اطلاع‌رسانی حوزه.