شورای عالی امنیت ملی

شورای عالی امنیت ملی؛ نهادی برای تصمیم‌گیری دربارهٔ مسائل امنیتی و دفاعی کلان کشور.

شورای عالی امنیت ملی، عالی‌ترین نهاد تصمیم‌گیر در حوزهٔ سیاست خارجی و امور دفاعی کشور است که با هدف یکپارچه‌سازی تدابیر امنیتی و ایجاد هماهنگی میان ارکان حاکمیت تأسیس شد. این تشکیلات فراقوه‌ای که بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی شکل گرفته، مسئولیت تعیین خط‌مشی‌های کلان، هماهنگی دستگاه‌ها و مدیریت بحران‌های ملی را بر عهده دارد. مصوبات این نهاد پس از تأیید مقام رهبری جمهوری اسلامی ایران برای تمامی بخش‌های کشوری و لشکری لازم‌الاجرا بوده و در مرتبه‌ای بالاتر از قوانین عادی مجلس شورای اسلامی قرار می‌گیرد.

معرفی

شورای عالی امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران که با نام اختصاری شعام شناخته می‌شود، عالی‌ترین مرجع تصمیم‌گیری در حوزهٔ سیاست خارجی، امور دفاعی و امنیت ملی کشور است. این نهاد بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بازنگری سال ۱۳۶۸ش تأسیس شد و هدف اصلی آن تأمین منافع ملی، پاسداری از انقلاب اسلامی ایران، حفظ تمامیت ارضی و حاکمیت ملی است. این شورا مرجع اصلی کشور برای تصمیم‌گیری در موضوعات مانند جنگ، صلح و امور راهبردی به‌شمار می‌رود.

زمینهٔ تشکیل شورا

پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، شورای عالی دفاع برای مدیریت مسائل نظامی تشکیل شد، اما به‌مرور زمان مشخص شد که این شورا به‌دلیل تمرکز صرف بر ابعاد نظامی، توانایی ادارهٔ جامع امنیت کشور را ندارد و از ابعاد اقتصادی، سیاسی و امنیت داخلی غافل است. همچنین، ناهماهنگی میان سازمان‌های اطلاعاتی و وجود شوراهای متعدد و پراکنده، تصمیم‌گیری‌های کلان را دشوار می‌کرد. به‌همین دلیل، در بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۸ش، شورای عالی امنیت ملی جایگزین نهادهای قبلی شد تا مسائل امنیتی اعم از نظامی، سیاسی، اقتصادی و خارجی را به‌صورت یکپارچه و هماهنگ مدیریت کند.
این شورا از سال ۱۳۹۴ش فراتر از مسائل نظامی، مقابله با جنگ نرم و تهدیدات سایبری را نیز در دستور کار قرار داد و از سال ۱۴۰۴ش نیز با تغییر الگوی تهدیدات دشمنان، مواجهه با جنگ شناختی، عملیات روانی و دستکاری افکار عمومی را به‌عنوان اولویت جدید امنیت ملی تعریف کرد تا علاوه بر ابزارهای سخت، از ساختارهای اجتماعی و تاب‌آوری ذهنی جامعه نیز صیانت کند. همچنین، پس از جنگ ۱۲ روزه شورای دفاع کشور را برای هماهنگی میان دولت و نیروهای مسلح به‌منظور تصمیم‌گیری سریع‌تر در شرایط بحرانی ایجاد کرد.

وظایف

وظایف شورای عالی امنیت ملی طبق اصل ۱۷۶ قانون اساسی شامل موارد زیر است:

1. تعیین سیاست‌های دفاعی و امنیتی: تدوین خط‌مشی‌های کلان کشور در چهار حوزهٔ دفاعی، اطلاعاتی، خارجی و اقتصادی. این سیاست‌گذاری، طیف وسیعی از حفاظت از اصول نظام و استقلال کشوری تا تدوین اسناد بالادستی امنیت ملی و ایجاد نهادهایی مانند ستاد تدابیر ویژهٔ مقابله با تحریم را شامل می‌شود.
2. هماهنگی فعالیت‌های تدابیر دفاعی و امنیتی: تشخیص مسائل امنیتی و ایجاد هماهنگی میان نیروهای مسلح، سازمان‌های اطلاعاتی، دستگاه دیپلماسی و بخش‌های اقتصادی بر عهدهٔ شورا و دبیرخانهٔ آن است.
3. بهره‌گیری از امکانات کشور برای مقابله با تهدیدها: به مدیریت بحران‌های ملی و تصمیم‌گیری در شرایط ویژه اختصاص دارد؛ مانند ورود شورا به پرونده هسته‌ای، مقابله با تحریم‌ها و مدیریت مذاکرات منطقه‌ای.

ترکیب اعضا و وضعیت حق رأی

بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و رویه‌های اجرایی، اعضای شورا به سه دستهٔ اعضای ثابت، متغیر و جایگاه‌های بدون رأی تقسیم می‌شوند.

ردیف	عنوان عضویت	جایگاه ساختاری	وضعیت حق رأی
۱	رئیس شورا	رئیس‌جمهور	دارای حق رأی ثابت
۲	عضو ثابت	رئیس مجلس شورای اسلامی	دارای حق رأی ثابت
۳	عضو ثابت	رئیس قوه قضائیه	دارای حق رأی ثابت
۴	عضو ثابت	رئیس ستاد کل نیروهای مسلح	دارای حق رأی ثابت
۵	عضو ثابت	رئیس سازمان برنامه و بودجه	دارای حق رأی ثابت
۶	عضو ثابت	وزیر امور خارجه	دارای حق رأی ثابت
۷	عضو ثابت	وزیر کشور	دارای حق رأی ثابت
۸	عضو ثابت	وزیر اطلاعات	دارای حق رأی ثابت
۹	عضو ثابت	نماینده اول مقام معظم رهبری	دارای حق رأی ثابت
۱۰	عضو ثابت	نماینده دوم مقام معظم رهبری	دارای حق رأی ثابت
۱۱	عضو متغیر	وزیر مربوط به موضوع جلسه	دارای حق رأی حسب مورد
۱۲	عضو متغیر	فرمانده کل ارتش جمهوری اسلامی	دارای حق رأی حسب مورد
۱۳	عضو متغیر	فرمانده کل سپاه پاسداران	دارای حق رأی حسب مورد
۱۴	جایگاه اداری	دبیر شورای عالی امنیت ملی	بدون حق رأی ذاتی
۱۵	مدعوین	مقامات دعوت‌شده مانند رئیس صداوسیما	بدون حق رأی

ساختار و تشکیلات

شورای عالی امنیت ملی ساختاری فراقوه‌ای دارد و ارکان آن در اصل ۱۷۶ قانون اساسی پیش‌بینی شده است. ساختار سازمانی این نهاد به سه بخش اصلی تقسیم می‌شود:

شورای عالی (صحن اصلی شورا)

مرجع اصلی تصمیم‌گیری، متشکل از مقامات عالی‌رتبهٔ سه قوه، فرماندهان ارشد نظامی و نمایندگان رهبر جمهوری اسلامی ایران است که وظیفهٔ بررسی، تصویب مصوبات و ارسال آنها جهت تأیید نهایی به رهبر انقلاب را بر عهده دارد.

شوراهای فرعی

بر اساس اصل ۱۷۶ قانون اساسی، شورا می‌تواند به تناسب وظایف خود شوراهای فرعی تشکیل دهد. ریاست این شوراها با رئیس‌جمهور یا فردی است که از طرف او انتخاب می‌شود. حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی را قانون تعیین می‌کند و تشکیلات آها به تصویب شورای عالی می‌رسد. مهم‌ترین شوراهای فرعی عبارت‌اند از:

1. شورای امنیت کشور (شاک): اصلی‌ترین شورای فرعی که مسئولیت تأمین امنیت داخلی، حفظ نظم و هماهنگی میان دستگاه‌های انتظامی و امنیتی را بر عهده دارد؛ ریاست این شورا، به‌صورت معمول، از سوی رئیس‌جمهور به وزیر کشور تفویض می‌شود.
2. شورای دفاع: مسئول هماهنگی امور دفاعی، نیروهای مسلح و پشتیبانی‌های نظامی در شرایط ویژه است.

دبیرخانه

ادارهٔ امور اجرایی و کارشناسی شورا زیر نظر دبیر شورا انجام می‌شود. دبیر شورا با انتخاب مستقیم رئیس‌جمهور تعیین می‌شود و مسئولیت ادارهٔ دبیرخانه و پیگیری اجرای مصوبات را بر عهده دارد. بر اساس رویهٔ عملی، دبیر شورا، در بیشتر مواقع، هم‌زمان از سوی رهبر به‌عنوان نمایندهٔ رهبری در شورا نیز منصوب می‌شود. دبیرخانه دارای معاونت‌های تخصصی در حوزه‌های امنیتی، سیاسی، اقتصادی، حقوقی، اجتماعی و رسانه‌ای است و مسئولیت تنظیم دستور جلسات، مسئله‌یابی، پیگیری مصوبات و ایجاد هماهنگی میان دستگاه‌ها را بر عهده دارد.

جایگاه حقوقی دبیرخانه

اختیارات دبیرخانه به دو بخش امور اداری و صلاحیت وضع مقررات تقسیم می‌شود. بخش نخست شامل امور اداری معمول نظیر تنظیم دستور جلسات، ابلاغ مصوبات و نظارت بر اجرای تصمیمات است.

بخش دوم، یعنی صدور دستورالعمل‌های الزام‌آور توسط دبیرخانه، با چالش‌های حقوقی روبه‌رو است. بر اساس دیدگاه رهبری، وظیفهٔ دبیرخانه تنها انجام کارهای مقدماتی و پیشنهاد راهکار بوده و تصمیم‌گیری نهایی فقط بر عهدهٔ خود شورا است. همچنین، در اصل ۱۷۶ قانون اساسی، اختیاری برای تصمیم‌گیری یا وضع مقررات توسط دبیرخانه پیش‌بینی نشده و شورای نگهبان نیز صلاحیت وضع تصمیمات الزام‌آور را تنها مخصوص شورا و شوراهای فرعی آن می‌داند. دیوان عدالت اداری نیز میان مصوبات شورای عالی امنیت ملی و نامه‌های دبیرخانه تفکیک قائل شده و تصمیمات دبیرخانه را مصوبهٔ رسمی شورا تلقی نمی‌کند. از نظر حقوقی نیز اختیارات شورا قابل واگذاری به بخش اداری نبوده و چنین اقدامی با اصول قانونی مغایرت دارد.

دبیران شورا

دبیر شورا مسئولیت هماهنگی تصمیمات، اداره جلسات در غیاب رئیس‌جمهور و پیگیری اجرای مصوبات را عهده‌دار است. از زمان تأسیس این نهاد در سال ۱۳۶۸ش تاکنون، شخصیت‌های زیر مسئولیت دبیرخانه را بر عهده داشته‌اند:

ردیف	دبیر	دورهٔ مسئولیت	رئیس‌جمهوری وقت
۱	حسن روحانی	۱۳۶۸–۱۳۸۴ش	اکبر هاشمی رفسنجانی/ محمد خاتمی
۲	علی لاریجانی	۱۳۸۴–۱۳۸۶ش	محمود احمدی‌نژاد
۳	سعید جلیلی	۱۳۸۶–۱۳۹۲ش	محمود احمدی‌نژاد
۴	علی شمخانی	۱۳۹۲–۱۴۰۲ش	حسن روحانی / ابراهیم رئیسی
۵	علی‌اکبر احمدیان	۱۴۰۲–۱۴۰۴ش	ابراهیم رئیسی / مسعود پزشکیان
۶	علی لاریجانی	۱۴۰۴ش	مسعود پزشکیان
۵	محمدباقر ذوالقدر	۱۴۰۵ش	مسعود پزشکیان

محمدباقر ذوالقدر، در فروردین ۱۴۰۵ش با موافقت سید مجتبی خامنه‌ای رهبر جمهوری اسلامی به‌عنوان دبیر فعلی شورای عالی امنیت ملی از سوی رئیس جمهور منصوب شد.

مصوبات شورا

مصوبات شورای عالی امنیت ملی در چارچوب موضوعی اصل ۱۷۶ قانون اساسی، جایگاهی بالاتر از قوانین عادی مجلس دارند. مجلس شورای اسلامی صلاحیت لغو یا تغییر این مصوبات را ندارد و شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری نیز بر برتری این تصمیمات نسبت به قوانین عادی تأکید کرده‌اند. با این حال، اعتبار این مصوبات مطلق نبوده و در مرتبه‌ای پایین‌تر از قانون اساسی، احکام حکومتی و مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار می‌گیرد. تصمیم‌گیری در شورای عالی امنیت ملی با تشخیص و تعریف مسائل امنیتی آغاز و پس از بررسی راهکارها و تصویب در شورا، جهت تأیید نهایی به رهبر جمهوری اسلامی ایران ارجاع می‌شود. پس از ابلاغ نیز اجرای این سیاست‌ها ارزیابی و پایش می‌شود.

پرونده‌های مهم شورای عالی امنیت ملی

این نهاد از زمان تأسیس در سال ۱۳۶۸ش، مدیریت حساس‌ترین پرونده‌های کشوری را بر عهده داشته است. ازجمله اقدامات و تصمیمات کلیدی شورا پیگیری اجرای قطعنامه ۵۹۸ شورای امنیت سازمان ملل متحد، تعیین سیاست بی‌طرفی فعال در حمله نیروهای ائتلاف به عراق در سال ۱۳۶۹ش، مدیریت بحران کشته شدن دیپلمات‌های ایرانی در افغانستان، هدایت پرونده هسته‌ای، بررسی و تصویب توافق‌نامه برجام و نیز تسهیل، تدوین و تصویب چارچوب تفاهم‌نامهٔ اسلام‌آباد (۱۴۰۵ش) ذکر شده است. شورای عالی امنیت ملی در فرایند پایان دادن به جنگ آمریکا و ایران با تعیین خط‌مشی‌های کلان دیپلماسی امنیتی، بررسی مفاد تفاهم‌نامه و ایجاد هماهنگی میان ارکان دیپلماتیک و نظامی، نقش اصلی را در اتخاذ تصمیمات راهبردی کشور ایفا کرد.

منابع

• اصلانی، فیروز؛ فرد کاردل، محمود (۱۳۹۱). «امنیت، جمهوری اسلامی و نهادهای سیاستگذار». فصلنامهٔ حقوق، مجلهٔ دانشکدهٔ حقوق و علوم سیاسی (سوم).
• امامی، محمد؛ استوار سنگری، کوروش (۱۳۹۲). حقوق اداری. تهران: میزان.
• باقری، عبدالرضا؛ پیشگاه هادیان، حمیدرضا (۱۳۹۸). «الگوی مطلوب مسئله‌یابی در فرایند سیاستگذاری شورای عالی امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران». پژوهش‌های حفاظتی-امنیت دانشگاه جامع امام حسین (سی‌ام).
• باقری، عبدالرضا (۱۴۰۱). گذری بر سیاست‌گذاری امنیت ملی در جمهوری اسلامی ایران. تهران: مرکز آموزشی- پژوهشی شهید سپهبد صیادشیرازی.
• باقری، عبداله (۱۴۰۱). «نقش شورای عالی امنیت ملی در حمرانی امنیت ملی جمهوری اسلامی». مطالعات راهبردی. بیست و پنج (چهارم).
• «بیانیهٔ دبیرخانهٔ شورای عالی امنیت ملی دربارهٔ توافق پایان جنگ میان ایران و آمریکا». پایگاه اطلاع‌رسانی دولت. ۲۵ خرداد ۱۴۰۵. دریافت‌شده در ۶ مرداد ۱۴۰۵.
• «تصمیم‌گیری دربارهٔ جنگ و مذاکره بر عهدهٔ رهبری و شورای عالی امنیت ملی است/ همه جریان‌ها باید خود را ملزم به تبعیت از تصمیمات متنی بر نظر رهبر عالیقدر انقلاب بدانند». پایگاه اطلاع‌رسانی دولت. ۲۴ خرداد ۱۴۰۵.
• «جزئیاتی از شورای عالی امنیت ملی (شعام) و ترکیب اعضا و حق رأی». پایگاه خبری تحلیلی صدای حوزه. ۲۲ اردیبهشت ۱۴۰۵.
• رضوی‌نژاد، سیدامین؛ ملک‌محمدی، حمیدرضا (۱۳۹۷). «درآمدی تحلیلی بر مسئله‌شناسی در سیاستگذاری امنیتی» (PDF). فصلنامهٔ مطالعات راهبردی سیاستگذاری عمومی (بیست و هفتم).
• روزی‌طلب، محمدحسین؛ پروین، خیراله (۱۴۰۰). «تأملی حقوقی در ساختار و صلاحیت مصوبه‌گذاری دبیرخانهٔ شورای عالی امنیت ملی». دانش حقوق عمومی. دهم (سی و دوم).
• روحانی، حسن (۱۳۹۱). امنیت ملی و دیپلماسی هسته‌ای. تهران: مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام.
• «سوابق دبیر جدید شورای عالی امنیت ملی». خبرگزاری مهر. ۴ فروردین ۱۴۰۵. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• «شورای عالی امنیت ملی». خبرگزاری تابناک. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• عبداللهی ضیاءالدینی، مهدی؛ ریحانی، علیرضا (۱۴۰۲). «الگوی کارکردی شعام در حکمرانی امنیت ملی: اولویت نقش هدایتی و محدودیت مداخلهٔ اجرایی». فصلنامهٔ مطالعات راهبردی. بیست و ششم (یکم).
• «علت تشکیل شورای دفاع». خبرگزاری دنیای اقتصاد. ۱۱ مرداد ۱۴۰۴. دریافت‌شده در ۷ مرداد ۱۴۰۵.
• «علی لاریجانی دبیر شورای عالی امنیت ملی شد». خبرگزاری شرق. ۱۴ مرداد ۱۴۰۴. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• کامکار، مهدی؛ عمید زنجانی، عباسعلی (۱۳۸۶). «درآمدی بر امنیت ملی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران». ماهنامهٔ نگرش راهبردی (هشتاد و سوم و هشتاد و چهارم).
• «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران- فصل سیزدهم: شورای عالی امنیت ملی- اصل 176». مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. دریافت‌شده در ۳۱ تیر ۱۴۰۵.
• مجلس شورای اسلامی (۱۳۶۹). صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران. تهران: مجلس شورای اسلامی، ادارهٔ کل امور فرهنگی و روابط عمومی، ادارهٔ تبلیغات و انتشارات.
• «معرفی دبیران شورای عالی امنیت ملی از سال 1366/ از روحانی و سعید جلیلی تا علی لاریجانی». خبرگزاری دنیای اقتصاد. ۱۵ مرداد ۱۴۰۴. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• مقدسی، مهدی؛ اکبری، احسان (۱۳۹۶). «جایگاه حقوقی مصوبات شورای عالی امنیت ملی در نظام حقوق اساسی ایران». مطالعات حقوق عمومی. چهل و هفتم (چهارم).
• مقدسی، مهدی؛ اکبری، احسان (۱۳۹۷). جایگاه حقوقی و صلاحیت‌های شورای عالی امنیت ملی. تهران: مجد.
• موسوی فرد، سیدمحمدرضا (۱۴۰۴). «تغییرات در شورای عالی امنیت ملی: رویکرد نوین در حکمرانی یا مبارزه با انفعال مدیریتی؟». وب‌سایت سیویلیکا.
• «نقش شورای عالی امنیت ملی در تصمیمات سرنوشت‌ساز کشور». خبرگزاری دنیای اقتصاد. ۲۳ مهر ۱۴۰۰. دریافت‌شده در ۲۹ تیر ۱۴۰۵.
• «وظایف شورای امنیت کشور (شاک)». خبرگزاری میزان. ۸ مرداد ۱۴۰۳. دریافت‌شده در ۷ تیر ۱۴۰۵.